प्रा.कृष्ण पोखरेल
१.विषय प्रवेशः नेपालको नयाँ संविधान अनुसार यो मुलुकले अपनाएको शासन व्यवस्था सुधारिएको संंसदीय व्यवस्था हो भने राज्य संरचना चाहिँ संघात्मक हो । शासन व्यवस्था अपनाउँदा विगतका अभ्यास तथा अनुभव र संविधानसभामा तत्काल विद्यमान राजनीतिक शक्तिहरुको शक्ति सन्तुलनकै आधारमा संसदीय व्यवस्थालाई डेन्टिङपेन्टिङ गरेको प्रष्टै बुझिन्छ । तर, जहाँसम्म संघीयताको अवलम्बनको कुरा छ, त्यसमा चाहिँ माओवादी, मधेशकेन्द्रित दल र जनजाति आन्दोलनहरुको कार्यसूचीको स्पष्ट प्रभाव देखिन्छ । यस मानेमा यो ठूलै मान्यता परिवर्तन (paradigm shift) हो । यो बेग्लै कुरा हो कि संघीयताको अवलम्बन गर्दा रुपमा आन्दोलनकारीहरुको माग सम्बोधन गरिए पनि स्वरुपमा तत्कालीन संसदवादीहरुको मनसाय हावी भएको देखिन्छ । त्यसैले संघ निर्माण गर्दा त्यो माग–चालित (demand-driven) नभई आपूर्ति–चालित (supply-driven) हुनगयो । यो सानो आलेखमा हाम्रो राज्यको सघीय संरचनाको संवैधानिक व्यवस्था, शक्तिको बाँडफाँड, संघीयताको अभ्यास र चुनौतिहरुबारे संक्षिप्त चर्चा गरिनेछ ।
२. संवैधानिक व्यवस्थाः
लामो समयदेखि नेपालमा केन्द्रीकृत एकात्मक राज्यको अभ्यास गरिएको थियो । यसले मुलुकमा अनेकौं वर्गीय, जातीय, क्षेत्रीय र लैंगिक समस्याहरु जन्मायो । अतः यो यथार्थलाई आत्मसात गर्दै यसको समाधानका लागि राज्यको अग्रगामी पुनर्संरचना गर्ने अठोट अन्तरिम संविधानमा नै गरिएको थियो । त्यसै सोचलाई अगाडि बढाउँदै संविधानसभाबाट २०७२ साल असोजमा जारी नेपालको संविधानमा संघीय शासनको अवधारणालाई संस्थागत गरिएको छ । संविधानको भाग ५ मा राज्यको संरचना र राज्यशक्तिको बाँडफाँडको प्रावधान छ । राज्यको संरचनाबारे धारा ५६ मा संघीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्र नेपालको मूल संरचना संघ, प्रदेश र स्थानीय तह गरी तीन तह हुने भनिएको छ । साथै नेपालको राज्यशक्तिको प्रयोग संघ, प्रदेश र स्थानीय तहले यस संविधान तथा कानून बमोजिम गर्ने भनिएको छ ।
संविधानको यो व्यवस्थाले नेपालको राज्य संरचना संघीय हुने त भनेकै छ, साथमा यो तीन तहको हुनेछ र प्रत्येक तहले संविधानले तोकेका राज्यशक्तिको प्रयोग आ–आफ्नो दायरामा रहेर गर्नेछन् भन्ने पनि बोलेको छ । संविधान अनुसार यतिबेला संघका अतिरिक्त ७ प्रदेश र ७७३ स्थानीय तह छन् । स्थानीय तहअन्तर्गत गाउँपालिका, नगरपालिका र जिल्ला सभा रहने भनिएको छ । यतिबेला स्थानीय तहभित्र ७७ जिल्लासभा ५ महानगरपालिका, ११ उपमहानगरपालिका, २७६ नगरपालिका र ४८१ गाउँपालिकाको व्यवस्था गरिएको छ । यो संविधानले अनुसूची ५ मा संघको अधिकार–सूची, अनुसूची ६ मा प्रदेशको अधिकार–सूची, अनुसूची ७ मा संघ र प्रदेशको साझा अधिकार–सूची, अनुसूची ८ मा स्थानीय तहको अधिकार–सूची र अनुसूची ९ मा संघ, प्रदेश र स्थानीय तहको साझा अधिकार–सूचीको व्यवस्था गरेको छ ।
राज्य पुनर्संरचना गरी संघीय शासनमा प्रवेश गर्दा यो संबिधानले सहकारी संघीयता (Cooperative federalism) को सिद्धान्त अवलम्वन गरेको छ । संविधानको धारा २३२ मा संघ, प्रदेश र स्थानीय तहबीच अन्तरसम्बन्धको व्यवस्था गर्दा स्पष्ट रुपले संघ, प्रदेश र स्थानीय तह बीचको सम्बन्ध सहकारिता, सहअस्तित्व र समन्वयको सिद्धान्तमा आधारित हुनेछ भनिएको छ । त्यसैले संविधानमा राष्ट्रिय महत्वका विषय र प्रदेशहरु माझको समन्वयका विषयमा संघीय सरकारले निर्देशन दिनसक्ने र ती निर्देशन बाध्यकारी हुने व्यवस्था गरिएको छ । सार्वभौमसत्ता, भौगोलिक अखण्डता, राष्ट्रियता वा स्वाधीनतामा गम्भीर असर पर्ने किसिमको कार्य भएको अवस्थामा संघ सरकारले त्यस्तो प्रदेश सरकारलाई सचेत गराउने, प्रदेश सरकार र प्रदेश सभालाई निलम्बन गर्ने वा विघटनसमेत गर्नसक्छ ।
उपरोक्त संवैधानिक बन्दोवस्तहरुबाट के छर्लङ्ग हुन्छ भने नेपालले अपनाएको संघीयता प्रतिस्पर्धी होइन सहकारी हो । अझ कतिपय प्रावधानहरुले यसलाई रुपमा संघात्मक र भावमा एकात्मक (Federal in form but unitary in spirit) हो कि भन्ने भानसमेत पर्छ ।
३. शक्तिको बाँडफाँड र व्यवस्थापनः
संविधानले तीनै तहका सरकारकामाझ शक्तिको बाँडफाँड गर्दा अवलम्बन गरेको ‘स्पिरिट’लाई पक्रने हो भने संघीय सरकारको मूल कार्य नीति निर्माण गर्ने, प्रदेशको मूल कार्य ती नीतिहरुको कार्यान्वयन गर्ने र स्थानीय सरकारको मूल कार्य जनतामाझ सेवा प्रवाह गर्ने देखिन्छ । प्रकारान्तरमा भन्ने हो भने मुलुकको परराष्ट्र नीति, प्रतिरक्षा नीति, आर्थिक–मौद्रिक नीति, औद्योगिक नीति, शिक्षा नीति जस्ता महत्वपूर्ण नीतिहरु संघ सरकारले निर्धारण गर्ने हो । यीमध्ये परराष्ट्र, प्रतिरक्षा, मौद्रिक इत्यादी नीतिहरु संघ सरकारले स्वयं कार्यान्वयन गर्ने हो । यस्तै बहुप्रदेशीय विकास निर्माणका ‘मेघा’ योजनाहरु पनि संघको कार्यक्षेत्रभित्र पर्छन् ।
जहाँसम्म प्रदेशको कुरा छ, हिजो संघले गर्ने अधिकांश विकास निर्माणका काम यसले गर्नुपर्ने दायित्व छ । यसको निर्माणको अभिप्राय नै राज्यलाई जनताको अझ नजिक पु¥याउनु हो । ताकि निर्णय–निर्माणमा जनताका चासोहरुको अझ नजिकबाट सम्बोधन हुन सकोस् । रह्यो स्थानीय सरकारको कुरा, यसको हेतु त झन् राज्यलाई जनताको घर आँगनसम्म पु¥याउने हो । गाउँ–गाउँमा सिंहदरवार त्यसै भनिएको होइन । यदि स्थानीय सरकारले संविधानको मकसद अनुसार पूर्ण दत्तचित्तका साथ काम गरे भने विकेन्द्रित राज्यका यी अद्वितीय नमूना बन्न सक्छन् ।
तर, शक्तिको सबैभन्दा नराम्रो पक्ष के हो भने यो जोसँग हुन्छ उसले यसलाई सितिमिति छाड्न चाहँदैन । त्यसको परकम्प संघीयताको अभ्यास कै दौरानमा देखिएको छ । संघमा अनावश्यक मन्त्रालयहरु राख्ने, पगिता कर्मचारीहरु थुपार्ने, संविधानले दिएका अधिकार पनि नदिने, आवश्यक पर्ने कानूनहरु समयमा नबनाइदिने, आवश्यक वित्तीय स्रोतहरु पनि नदिने, स्थानीय प्रकृतिका आयोजनाहरु पनि केन्द्र सरकारले चलाउन खोज्ने जस्ता कार्य यसका केही उदाहरण हुन् । जब संघीयता कार्यान्वयनकै शीर्ष स्थानमा बसेका प्रधानमन्त्री प्रदेशहरुलाई प्रशासनिक इकाई मान्छन् अनि यो भन्दा भिन्न परिदृश्यको के आशा गर्न सकिन्छ ? र, पनि प्रदेशहरुले आफ्नो संवैधानिक हकको न्यायसंगत ढंगले दावी गर्नुको के विकल्प छ र ?
सम्भवतः यस्तो अवस्थाको परिकल्पना गरेरै संविधानले संघ र प्रदेश, प्रदेश–प्रदेश र प्रदेश र स्थानीय सरकारका माझ शक्तिको बाँडफाँडमा उत्पन्न हुनसक्ने विवादको निरुपणका लागि सर्वोच्च अदालतलाई क्षेत्राधिकार दिएको छ । राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगका रुपमा संवैधानिक निकायको बन्दोवस्त गरेको छ । राजनीतिक विवाद समाधानका लागि प्रधानमन्त्रीको नेतृत्वमा रहने गरी अन्तर–प्रदेश परिषदको व्यवस्था गरिएको छ ।
४. आ–आफ्ना चुनौतीः
संघीयताको कार्यान्वयनका सन्दर्भमा सबै तहका सरकारका आ–आफ्ना चुनौती छन् । तर, पनि केन्द्र र स्थानीय तहको अभ्यास पुरानै भएकाले तिनका एक हदसम्मका संरचना पहिलेदेखि थिए र तिनका बारेमा जनमानसमा बुझाइको पनि समस्या थिएन । जहा“सम्म प्रदेशको कुरा छ त्यो चाहिँ नितान्त रुपमा नयाँ संरचना हो । अतः संविधान कार्यान्वयनका सिलसिलामा जब निर्वाचनबाट तिनको विधायिका र कार्यपालिका गठन भयो तिनले शून्यबाट काम थाल्नुपर्ने अवस्था आयो । फेरि एकथरिले यसका बारेमा यतिविधि नकारात्मक धारणा राख्छन् कि त्यसलाई चिरेर अगाडि बढ्न र आफ्नो अस्तित्वको औचित्य प्रमाणित गर्न काम र प्रतिफलबाट मात्रै सम्भव हुनसक्छ ।
हुन त जे जसरी बने पनि हरेक प्रदेशको आ–आफ्नो जीवन–चक्र छ र आफ्ना चुनौती छन् । त्यहाँ विधायिका छ, जननिर्वाचित सरकार छ । संविधानले प्रदान गरेका तिनका अधिकार र दायित्व छन् । तिनका आफ्ना मतदाता छन् र ५ वर्षपछिको चुनावमा तिनले आफ्नो ‘रिपोर्ट कार्ड’ आफ्ना मतदाता समक्ष राखेर भोट माग्नुपर्छ । त्यसबेला सरकारको केन्द्रीय नेतृत्व तिनको पक्षपोषण गर्न वा प्रतिरक्षा गर्न आउने होइनन् र आएपनि तिनको कुरा जनताले सुन्ने होइनन् । यो कुरा हृदयंगम गरेर प्रदेशहरुले आफ्नो बाटो आफैं तह गर्नुको विकल्प छैन । तरपनि प्रदेश २ बाहेक अन्य प्रदेशको निर्माण माग–चालित नभइ आपूर्ति–चालित भएकाले तिनमा संघीयताको कार्यान्वयनका सवालमा जति हुट्हुटी हुनुपर्ने हो त्यति देखिंदैन । केन्द्रमा आफ्नै पार्टीको सरकार भएको र तिनको सञ्चालन आफ्नै पार्टीका नेताले गरिरहेकोले पनि हुनसक्छ तिनले आफ्नो अधिकारको जति दृढतापूर्वक दावी गर्नुपर्ने हो र त्यसको व्यवहारप्रति जति आक्रामक हुनुपर्ने हो त्यो हुन सकिरहेको छैन ।
एमाले र माओवादी अदालती फैसलाबाट फरक दलका रुपमा अस्तित्वमा आएयता कतिपय प्रदेशको समीकरण बदलिने क्रम शुरु भएको छ । यो प्रक्रियाको तार्किक निष्कर्ष के हुने हो त्यो समयक्रममा देखिँदै जाला । तर, प्रदेश २ को स्थिति प्रारम्भदेखि नै फरक छ । यो प्रत्यक्षतः माग–चालित प्रदेश हो । हो, यसले माग गरे जति सबै भूभाग यो प्रदेशमा छैन । तरपनि संघीयताको मागमा आन्दोलनमा उत्रेको र त्यसका लागि बलिदान गरेको मूल भूखण्ड यसैमा छ । फेरि जुन राजनीतिक दल र आन्दोलनले संविधानमा संघीयता दर्ज गराए जनताले तिनै दललाई निर्वाचनमा बहुमत दिलाएर सरकारमा पु¥याएका छन् ।
यी तथ्यको पृष्ठभूमिमा हेर्दा प्रदेश २ परीक्षामा छ । त्यहाँको सरकारका सामु संघीयता साँच्चै जनताका लागि हो र त्यसले सेवाप्रवाह गर्छ (It delivers) भनेर प्रमाणित गर्नुपर्ने चुनौती छ । त्यसैले म भन्छु संघीयताको सफलता/असफलताका दृष्टिले प्रदेश २ ‘टेष्ट केस’ हो । केन्द्रीय सत्तामा बसेका राजनीतिक नेतृत्व र तिनको आडमा रहेका कर्मचारीतन्त्रले उसलाई अर्घेलो देखाउने अनेक प्रयत्न गरेका छन् र अझ पनि गर्न सक्छन् । तर, ती सबै समस्या र चुनौतीलाई छिचोलेर अघि बढ्नु र आफ्नो मकसदमा सफल हुनु उसका लागि अत्यावश्यक छ ।
त्यसैले व्यवहारमा प्रदेश २ ‘एसर्टिभ’ छ । हुन जरुरी पनि छ । अरुको नजरमा उसको व्यवहार ‘बढ्ता’ जस्तो देखिए पनि देखियोस् । उ संविधानमा भएका व्यवस्थाहरुका लागि राजनीतिक मात्र होइन कानूनी लडाइँ लड्न पनि पछि परेको छैन । उसलाई हतारो छ । आफूलाई प्रमाणित गर्नुपर्ने चुनौती उसका सामु छ । एक वाक्यमा भन्नुपर्दा यो मुलुकमा संघीयताको सफलता–असफलताको दारोमदार उसैमा टिकेको छ भन्ने त्यसको नेतृत्वले बुझेको छ । बुझेको छैन भने बुझ्न जरुरी छ ।
ढिलो–चाँडोको कुरा मात्रै हो, सबै प्रदेश ‘एसर्टिभ’ हुन बाध्य हुन्छन् । तिनले पनि आफ्नो स्थापनाको औचित्य कामबाट पुष्टि गर्न आवश्यक हुन्छ । ती सधैं प्रदेश २ ले केन्द्रसँग लडेर प्राप्त गरेका उपलव्धिका अंशियार मात्र भएर रहन सक्दैनन् ।
५. टुंगाोः
संघीयतालाई फजुल खर्ची शासन भनी ठान्नेहरुले के बुझ्न जरुरी छ भने तिनको सोच यथार्थको कसीमा सही सावित हुँदैन । ७५ वटा जिल्ला विकास समिति र जिल्लासभाहरुको स्थान ७ वटा प्रदेश सरकार र प्रदेशसभाले लिएको छ । तिनको सञ्चालन लागतको तुलनात्मक अध्ययन गरे पनि तथ्य सामुन्ने आउँछ । संवैधानिक अधिकारले सुसज्जित प्रदेशहरुले पूर्ण रुपले काम गर्न थालेपछि मात्र खास परिणाम देखिने हो । बस्तुतः संघीय शासनबाट हामीले खोजेको परिणाम तुरुन्तै आइहाल्छ भन्ठान्नु गलत बुझाइको उपज हो । यसको सफलता–असफलताको आँकलन एक निर्वाचनबाटै गर्नु र परिणाम खोज्नु धेरै छिटो हुन्छ । अहिलेसम्म त संविधानले व्यवस्था गरे अनुसारका सबै अत्यावश्यक कानूनी प्रवन्ध पनि संघ सरकारले गर्न सकेको छैन । संघ सरकारको यो ढिलाई र त्यसले सिर्जना गरेको व्यावहारिक अड्चनको दोष प्रदेशहरुलाई बोकाउनु हुँदैन । गाउँघरमा भन्ने गर्छन्– सानो चित्तले बोसो पाक्दैन । हो, संघीयता सफल हुन पनि त्यसले समय माग्छ । केही दशकको अभ्यासपछि मात्र यसबारे मूल्याङ्कन गर्ने समय आउला ।
twitter: @cris_pokharel
